住房合作虽非中国首创，但自新中国成立后也陆续进行了长达60-70年的探索和实践，并在很长一段时期内住房合作是解决城市居民住房问题的重要方式之一。上世纪90年代后，从国家到地方政府都出台了一系列政策鼓励并规范住房合作的发展，并且在全国各地成立了5000余家住房合作社，解决了150余万家庭的住房问题。

但随着我国在1998年开启了住房市场的货币化改革，住房合作逐渐谈出了市场。但随着“住房难”问题的凸显以及房价与居民收入比的不断增加，住房合作被认为是解决中国城市发展与住房问题的有效途径之一重新进入了人们的视野，并且将逐渐发挥更加重要的作用。

新中国成立以后，对住房合作的探索和尝试有五个阶段，下面我们就分别介绍一下这几个阶段的发展历程。

1950-1986年 尝试与探索

新中国成立之初，合作建房就被视为解决住房问题的重要手段。为了解决新中国成立之初大中城市中普遍存在的“房慌”问题，20世纪50年代，在纺织、铁路和煤矿等几个行业开始试行住房“自建公助”，解决单位职工的住房困难。

“自建公助”是指企业中具有一定经济能力的职工在自愿的基础上，由所在企业组织起来建造住宅，而政府和企业根据可能条件，在土地、贷款、建筑材料、施工力量、市政设施等方面给予一定帮助的住房建造办法。

青岛国棉六厂（来源：网络）

“自建公助”由青岛国棉六厂所首创，该厂1952年便开始帮助职工自建住宅，到1956年底，共帮助职工建造了16027平方米（实际居住面积约合12781平方米）的住宅，满足了505户职工的居住要求。到1956年底，青岛12个厂运用“自建公助”的方式建造了62744平方米（实际居住面积约合48129平方米）的住宅，满足了2089户职工家庭的居住需求。

青岛的经验在全国得到了推广。1952年11月，上海市工务局公布试行《上海市简单建筑暂行规则》，尽量“简化私人建房的请照手续，并降低了建房标准，对鼓励职工自建住房起了一定作用”。1953年，上海建成第一座“自建公助”工人新村——搬运新村。此外，重庆六一零纺织染厂工会也通过“自建公助”，修建了八十多间房屋。随后“自建公助”开始在铁路和煤矿系统展开。

自建公助房屋证明（来源：网络）

据不完全统计，运用“自建公助”的模式，从1954年到1956年间，全国铁路系统建设房屋超过120万平方米，解决了45000户职工的住宅问题，煤矿系统建设房屋1010520平方米住宅，解决了28898户职工的住房问题。而最早开始“自建公助”纺织部门从1952年到1956年，在13个省、市的一部分工厂中帮助职工自建住宅243343平方米，解决7795户职工住房问题。

虽然通过“自建公助”，在一定程度上解决了建国初期城市厂矿职工的基本住房问题，但在计划经济的体制束缚下，“自建公助”在建筑材料、施工力量以及贷款基金等物质条件上依然受到了很大限制。进入60年代后，由于物质材料更加短缺，各地“自建公助”工作基本停滞。但是“自建公助”是在特定历史和社会经济发展条件下诞生的城市居民住房解决方案，其中对国家、集体以及个人在住房建设和居住保障的关系的探索也为后期住房合作社的诞生提供了发展思路和积极的借鉴意义。

20世纪60年代后，随着计划经济下“重生产、轻消费”政策对包括住房在内的“非生产性建设”的投资进行抑制，与此同时中国又经历了一系列政治运动，对人均住房面积进行了严格的限定，一直到20世纪80年代，全国新建房屋的数量很少，翻修房屋成为住房供应的主要来源。

1986-1998年 发展与调适阶段

中国从1978年起开始酝酿住房合作社，直到1986年12月，上海市二轻局玩具公司在市总工会、市政府有关部门及银行、财政部门的支持下，建立了新欣住宅合作社。建房资金由社员、企业、银行贷款各1/3。1989年底，合作社已建成住宅7处，共2.7万平方米，解决了144户职工的住房困难。新欣住宅合作社是新中国第一家住房合作社。

此后，沈阳市大东区职工集资合作建房联社和武汉市常码头住宅合作社相继诞生，昆明也于1987年年底成立了马洒营住宅合作社。在1988年的一年中，建立住房合作社的城市由原来的4个发展到十余个。

1987年10 月，中国房地产协会在昆明组织部分城市的有关部门召开了第一次城市住宅合作社研讨会，充分肯定了发展住房合作社是符合我国国情的。在上世纪80年代后期，建设部与中国房地产协会等政府主管机关和房地产行业社团、研究机构召开的多次研讨会、座谈会，不仅确立了住房合作社的性质、地位，明确了住房合作社发展的政策、方向，传播了创办住房合作社的经验和方法，推动和促进了住房合作社在20世纪90年代的蓬勃发展。

1988年2月25日，国务院以（国发[1998]11号）印发《国务院住房制度改革领导小组关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，第一次将住房合作社作为一种重要的建房形式。

1990年，陕西省铜川市发布实施《铜川市住宅合作社暂行办法》（铜政发[1990]122号），是我国首次明确规范住房合作社的地方规范性文件，在我国住房合作社制度的发展过程中起着具有标志性意义。

1991年6月7日，国务院发出《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发[1991]30号）中提到，积极组织集资建房和合作建房，表明政府层面对合作建房的支持。

1992年2月14日，国务院住房制度改革领导小组、建设部，国家税务局颁布《城镇住宅合作社管理暂行办法》，对住房合作社的做法和成效进行了肯定，对住房合作社进行了定义。同时，还对住房合作社的主要任务、合作社的设立变更和终止、合作住宅的建设、管理和维修等进行了具体规定。将各级政府的建设行政主管部门确定为住房合作社的主要管理部门。这是我国对住房合作社的第一个规范性文件。

其中总则第三条对住房合作社的定义为：经市（县）人民政府房地产行政主管部门批准，由城市居民、职工为改善自身住房条件而自愿参加，不以盈利为目的的公益性合作经济组织，具有法人资格。

1992年5月30日北京市人民政府颁布了《北京市城镇住宅合作社管理办法》，大力推行住房合作社制度，先后建立了40多家住房合作社，成为地方住房合作社制度发展的典范。

1994年7月18日，国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，再一次明确了国家对合作建房和住房合作社的鼓励与支持态度：鼓励集资合作建房，继续发展住房合作社，在统一规划的前提下，充分发挥各方面积极性，加快城镇危旧住房改造。

1996年9月“中国合作住宅促进会”正式成立。

据统计，从1986年7月到1996年9月，全国住房合作社总数达到5000多个，涉及20多个省市，解决了150万个中低收入家庭的住房问题。其中规模较大的上海市职工住宅合作社，由上海市总工会组建的，有100多个会员单位，建成住宅超过10万平方米。南京市职工住宅合作社成立于1993年，在南京市政府和总工会的支持下，建成了江苏省第一个以中小企事业单位和中低收人职工安居为目的的规范化住宅小区一一宁工新寓，竣工住宅超过10万平方米，入住居民超过1300户。

1998-2003年 衰落阶段

1998年我国推行住房体制改革，停止实物分配，逐步实行住房分配货币化、商品化，商品房供应量俱增，住房发展重心偏移。从此，我国的住房分配制度逐渐由福利分房走向市场化供应。

同年，国务院颁发的《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）中，把发展集资合作建房用专门条款加以明确，并把合作建房作为经济适用住房体系的重要组成部分加以规范，合作建房享受经济适用房的所有政策，这一规定表示了住房合作社只作为住房保障的一种建设模式而存在，住房合作社的发展进入衰落阶段。

到2002年，全国住房合作社的数量不及90年代初的一半，年建房量不到全国总量的1%。北京2005年时，住房合作社的数量已经锐减至10家，而且全为单位型住房合作社。

2003-2015年 个人合作建房探索和尝试阶段

住房货币化改革带来了住房市场的高度繁荣，商品住房成为房地产市场供应的主体，住房合作社作为住房保障的一部分受到更加严格的限制，逐渐退出人们的视野。从2003年起，国家陆续出台一系列规定，对合作建房参与房地产开发经营进行了限制，其目的主要是为了防止单位、集体以合作建房名义进行实物分房或进行房地产开发。

但实际上，合作集资建房的适用范围被进一步缩小，如何具体操作，实现其对构建住房保障体系的意义也未能得到明确强调。事实上，在集资合作建房组织方的单位被解体、参与者对传统集资合作建房过程中不公平现象存在不满等诸多因素的综合影响下，各地住房合作社也逐渐缩水、停办。

2003年8月12日，国务院颁发的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号）规定：集资、合作建房是经济适用住房建设的组成部分，其建设标准、参加对象和优惠政策，按照经济适用住房的有关规定执行。任何单位不得以集资、合作建房名义，变相搞实物分房或房地产开发经营。

2006年5月24日，《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发［2006］37号）文件进一步规定：严格规范集资合作建房，制止部分单位利用职权以集资合作建房名义，变相进行住房实物福利分配的违规行为。

2006年8月14日，建设部、监察部、国土资源部联合发布《关于制止违规集资合作建房的通知》（建住房[2006]196号）文件规定：一律停止审批党政机关集资合作建房项目。严禁党政机关利用职权或其影响，以任何名义、任何方式搞集资合作建房，超标准为本单位职工牟取住房利益。

2007年8月7日，国务院发布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）文件对集资合作建房有所放松：单位集资合作建房只能由距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，在符合城市规划前提下，经城市人民政府批准，并利用自用土地组织实施。单位集资合作建房纳入当地经济适用住房供应计划，其建设标准、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定执行。在优先满足本单位住房困难职工购买基础上房源仍有多余的，由城市人民政府统一向符合经济适用住房购买条件的家庭出售，或以成本价收购后用作廉租住房。各级国家机关一律不得搞单位集资合作建房；任何单位不得新征用或新购买土地搞集资合作建房；单位集资合作建房不得向非经济适用住房供应对象出售。

紧随其后，2007年12月1日，建设部、国家发展和改革委员会、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局等七部门联合发布的《经济适用住房管理办法》（建住房[2007]258号）除了规范化了8月7日《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》对单位集资合作建房的相关规定外，还强调：向职工收取的单位集资合作建房款项实行专款管理、专项使用，并接受当地财政和经济适用住房主管部门的监督。已参加福利分房、购买经济适用住房或参加单位集资合作建房的人员，不得再次参加单位集资合作建房。严禁任何单位借集资合作建房名义，变相实施住房实物分配或商品房开发。单位集资合作建房原则上不收取管理费用，不得有利润。

此阶段的住房合作被完全纳入了经济适用房的范畴而存在，成为了与经济适用房并行存在的另一个供应主体。在这种环境下，传统由单位个集体发起的住房合作社基本退出了市场。

住房矛盾逐渐凸显

另一方面，住房货币化改革带来了住房市场的高度繁荣，同时也使得“住房难”问题愈发凸显。2000-2006年间，房地产吸引大量资金注入，市场年平均投资增长率达20%。房地产市场呈现出一片繁荣之象。与此同时，房价飙升所带来的是商品房平均售价与城市居民年人均可支配收入之比从1998年的3：10上升为2006年的1. 6：10。有研究还指出中国大部分城市的住宅价格与当地居民人均收入的比率大约为国际平均比率的6倍，居民买房负担非常沉重。

与此同时，政府倡导的住房保障体系尚待进一步完善，难以满足居民的住房需求。在这种背景下，住房合作社脱胎于过去依靠单位和集体自上而下的力量，向着个人合作建房的方向发展。

于凌罡在家里举行的合作建房咨询会

2003年，供职于联想的IT工程师于凌罡在北京发起全国首个“个人合作建房”项目，掀开全国范围内个人合作建房的序幕。此后，上海、南京、深圳、沈阳、温州等地纷纷有人发动召集个人合作建房，媒体也纷纷开展有关个人合作建房的大讨论。通过个人集资、成立住房合作社成为当时最热门的房地产话题，众多城市人群也因此将拥有住房的梦想寄托于这一住房建设模式。

资料来源：《个人集资建房的运作模式研究》绍兴文理学院学报2007年12月刊

受困于拿地以及各地方政府对于个人合作建房的不同态度，虽然其中一些个人合作建房项目通过开发商代建成功实现了分房入住，但总体来讲，中国个人合作建房仍然处于初期阶段，主要目的是在房价高企的市场中实现人们基本的住房需求。对于社员的吸收，资金的收集和管理，拿地和项目的启动等有了一定的实践和探索，但对于住区规划设计和建造实施，后期的运营和管理，社员背景的协调等方面，还需要进行探索和总结。

在此期间，各地方政府在住房保障体系内也对住房合作进行了一定的探索，2014年，《北京市城镇基本住房保障条例》中推出了合作型保障房这一形式并在丰台区和石景山区率先实施，政府提供土地，符合保障房要求的家庭出资建房，实行封闭运行管理，家庭退出时由政府依法收回住房。

2015年-今 中国特色住房合作社阶段

2015年5月29日，中国房地产众筹联盟在上海成立，联盟希望可以通过众筹的方式解决中低收入人群的住房问题，其中住房合作成为联盟成立后立志于推动并发展的重要项目之一，先后对国内外住房合作社以及住房合作制度的发展进行深入研究和总结，希望探索出一条中国特色住房合作体系。

我国住房制度改革，房地产市场化发展已经进入第30年，以市场化为导向的制度建设指导思想始终未发生重大变化，只是在住房制度设计的探索过程中，一直试图在“住房保障”与“住房市场化”之间找到平衡点。

目前住房市场的主要矛盾是人民对美好宜居住房的需求与住房市场发展不平衡、不充分的矛盾。这种不平衡和不充分是供求双方行为模式的不匹配造成的。提高匹配度的必要手段就是通过政府干预，增加新的住房供给体系。

欧洲成功的合作建房模式说明，增加住房合作体系，将有效增加保障性住房、租赁住房以及定制化的普通商品房供给，有效解决我国目前住房市场的主要矛盾。